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【招商宏觀】地方財力怎么看?——財政專題研究之三

2019-06-17 06:41貴池文明網編輯:admin人氣:


  地方政府綜合財力=公共預算中的地方本級財政收入+稅收返還+轉移性支付+政府性基金預算收入+部分預算外收入。

  從分級概念看,需要區分地方財政收入、一般公共預算總收入和財政總收入,從口徑概念看,需要區分地方政府一般公共預算收入和地方政府綜合財力。

  地方綜合財力:穩定的收入來源是地方財力的基礎,在此基礎上,還要考量收入的結構和趨勢。重點關注收入來源、收入的結構、收入變化的趨勢。

  財政支出:剛性支出越多,行政管理費等固定開支占比越大,政府用于民生建設的資金相對減少,地方政府的財政靈活性降低。支出的規模可以從本級支出占綜合財力的比重來看,占比越大表明地方綜合財力無法覆蓋支出,需要依靠上級的轉移支付才能完成。

  對于省和地級市財力,需要關注:經濟總量和財政收入的關系;財政收入結構及變動;財政自給率;綜合財力即財政獨立性;土地收入;民生支出的變動。對于園區政府財力,需要關注:財政收入結構;財政自給率;上級轉移支付的影響。地方政府綜合財力是衡量一個地區經濟發展水平和可支配資源的重要指標,也是投資者判斷地方政府債、城投債、PPP項目投資風險的重要關注點。本文通過分解地方財政收入來源,對地方綜合財力進行詳細分析,以供投資者參考。

  1994年我國實行分稅制改革后,確立了分稅制財政體制。從預算體系看,目前我國各級政府預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算構成。

  (1)稅收收入一般公共預算的收入來源是稅收收入、非稅收收入和轉移性收入,通常稅收收入占比較大。1994年的分稅制改革后地方稅收占地方政府財政收入的比重減小,但仍然維持較大比重, 2015年統計各省平均值為71%。稅收收入中,受不同地區經濟結構的影響,各個稅種占比不同,主要的稅收收入來源是營業稅、增值稅和企業所得稅。“營改增”全面實施后,營業稅已實質性退出了歷史舞臺,目前的營業稅收入主要是一些在途的款項,2015年全國收繳的1.9萬億營業稅收入中,99%以上是歸屬地方的,改為增值稅后,成為中央和地方的共享稅,雖然在《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》中明確將地方按稅收繳納地分享增值稅的比例定為“五五分成”,但營改增對地方財政收入仍有一定得影響。

  (2)非稅收收入非稅收收入包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入等,受地方經濟結構和經濟發展水平的影響較大,總體來說經濟欠發達地區的非稅收收入占比較大。

  (3)轉移性收入轉移性收入是指上級政府對下級政府的補助性財政收入。具體包括:返還性收入(中央與地方共用收入科目),一般性轉移支付收入,專項轉移支付收入,政府性基金轉移收入,地震災后恢復重建補助收入。其中,返還性收入指下級政府收到上級政府返還的稅收收入,一般與其上繳的稅收收入成正相關。

  (4)一般公共財政預算支出按功能分,我國地方政府一般公共財政預算支出主要分為一般公共服務支出,教育支出、社會保障就業支出、社會保障和就業、農林水支出、城鄉社區事務支出、交通運輸支出、住房保障支出。

  2016年的數據顯示,教育、社會保障和就業及農林水支出占地方政府一般公共財政預算支出的主要部分。

  政府性基金預算是國家通過向社會征收以及出讓土地、發行彩票等方式取得收入,專項用于支持特定基礎設施建設和社會事業發展而發生的收支預算。政府性基金預算具有專款專用性。政府性基金預算收入包括政府性基金收入和轉移性基金收入,以政府性基金收入中的國有土地出讓金收入為主。部分地區地方政府政府性基金收入較少,轉移性基金收入較高,一般有兩種原因:(1)本地政府基金收入來源少,(2)上級政府征收政府性基金收入后再按照一定比例返還給下級。

  核心的土地出讓收入中,對應的支出為征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出及其他支出。目前土地出讓收入中計提了7項專項資金。

  國有資本經營預算是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算,是政府預算的重要組成部分。

  (1)國有資本經營預算收入國有資本經營預算收入是指經營和使用國有財產取得的收入,主要包括國有獨資企業按規定上繳國家的利潤,國有控參股企業國有股權上繳的股利、股息收入,國有產權轉讓收入和清算收入。國有資本預算收入規模較小,大多返還給企業,地方政府可用規模較小。如上海市2014年市本級國有資本經營預算收入46億元,支出60.8億元。

  (2)國有資本經營預算支出國有資本經營預算支出主要包括單位對職工的工資福利支出;單位購買商品和服務的支出;政府用于個人和家庭的補助支出,如退休金、救濟費等;反映各級部門集中安排的一般財政預算撥款用于購置固定資產、戰略性和應急性儲備、土地和無形資產,以及大型修繕所所發生的支出;政府和單位規劃各類價款本金方面的支出。

  在與政府相關的投融資活動中,地方政府綜合財力是綜合判斷其信用水平和償債能力的基礎和依據,主要體現在地方穩定的收入來源中,關于其核算我們整理出兩種計算方式供大家參考。

  (1)三種財力計算三種財力,即公共財政財力、基金財力和國有資本財力,地方政府綜合財力=公共財政財力+基金財力+國有資本財力。從核算的角度上講,我們可以用等式和預算收支表來反映。

  公共財政財力=公共財政預算收入+上級補助+調入資金+上年結余+體制上解+專項上解

  =(稅收收入+非稅收收入)+上級補助+調入資金+上年結余+體制上解+專項上解

  雖然公共財政收支預算報表的收入中也有核算國有資本經營收入,但二者的來源是不同的,公共財政預算下的國有資本收入,一般只涵蓋行政事業單位的非稅收入中國有資產收益的那部分,而國有資本經營預算的收入應主要來源于國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益。同時,從支出角度,公共財政預算下的國有資本收入其支出為滿足公共需要,國有資本經營預算下的收入,其目的必須用于國有資本的再投入、擴大投資,包括對新建項目的資本金投入、向不同所有制企業參股控股、對國家鼓勵發展的建設項目進行貼息等。所以,從核算的角度,二者并無重疊。

  即區分預算外和預算內的收入,同時在預算內區分公共預算中地方政府本級財政收入、轉移性收入和基金預算收入。

  地方政府綜合財力=公共預算中的地方本級財政收入+稅收返還+轉移性支付+政府性基金預算收入+部分預算外收入

  公共預算中的地方本級財政收入即公共財政收支預算報表中的稅收收入加非稅收收入,再加上稅收返還和轉移性支付就是公共財政收支預算表總核算的收入總計。政府性基金預算收入政府性基金收支預算報表中的收入總計。

  在分析地方政府的財政收支報告中,對于地方政府財政收入概念的范圍在不同的表述中具有不同含義,我們簡要通過兩個概念進行區分。

  狹義的地方政府財政收入是地方政府一般公共預算收入,廣義的概念是地方政府綜合財力。

  地方財政收入是地方經濟發展水平的展現,也是基礎設施建設資金的重要來源,對于地方政府債、城投債、PPP項目的投資中,地方財政實力是其償債能力及未來政府支出的重要保障,尤其是在城投債的評級報告中,地方財政實力是影響評級的重要因素之一。

  收入來源從公共財政預算收入中的地方本級財政收入(即稅收和非稅收收入)判斷,其占地方綜合財力的比重越高,說明地方綜合財力的質量越高,財政實力越強,要重點關注其增長率。

  收入的結構從兩個方面考慮,一是稅收收入占本級地方收入的比重,二是稅收返還和轉移性支付收入占地方綜合財力的比重。稅收收入是較為穩定的收入,是本級政府財政收入的重要部分,其比重可以衡量本級地方政府財政收入的穩健性。稅收返還和轉移性支付收入是分稅制下,中央對地方財力的二次分配,對于經濟欠發達地區,是重要的財政收入來源。

  收入變化的趨勢主要考察政府性基金預算收入的變動。其中,國有土地出讓金收入規模的發展趨勢,是近年來影響地方綜合財力的重要因素。地方土地出讓主要通過招標、拍賣、掛牌和協議的方式進行。2010年后國有土地出讓金收入占地方政府基金性收入的比重均在70%以上,2015年達到85.91%后有所回落。

  以一般公共服務支出為代表的剛性支出在財政收入中的比重直接影響地方政府的財政空間。剛性支出越多,行政管理費等固定開支占比越大,政府用于民生建設的資金相對減少,地方政府的財政靈活性降低。

  支出的規模可以從本級支出占綜合財力的比重來看,占比越大表明地方綜合財力無法覆蓋支出,需要依靠上級的轉移支付才能完成。

  作為城投企業來說,和地方政府的“土地財政”聯系最為密切的有兩種方式,一是土地出讓金的直接和間接返還,二是土地資源抵押進行融資。

  從事市政工程代建業務和土地開發的城投企業通過承接項目獲得地方政府的補貼,代建的項目和土地開發支付劃入財政預算,代建項目直接獲得政府補貼形勢的土地出讓金返還,從事土地開發的城投企業獲得納入財政專項賬戶的土地出讓金返還。

  城投企業獲得地方政府的土地資源配置后向銀行辦理建設項目資金的貸款抵押,作為建設項目的資金。

  同時,部分城投債的募集說明書中常常將土地資源質押貸款資金和土地出讓金返還收入作為債券的償債保障。

  我國省、市、縣級行政區域眾多,各地財力數據的搜集并非易事,作為簡易的替代方法,我們可以從城投債的評級報告尋找到相應地區的財力情況。

  城投債是指地方政府出資設立的承擔政府公益性項目投融資功能的主體(城投企業)所發行的各類債務融資工具。由于城投企業普遍承擔當地基礎設施及公共服務等公益性項目的投資建設,其經營與償債能力與地方財力有著千絲萬縷的聯系,因此評級公司對城投企業進行信用評級時,都會將當地經濟和財政實力作為重點關注的內容。

  城投債評級報告中關于財政數據的說明通常在評級報告的前部分,和地區國民經濟發展水平同時列出。一般分為財政收入和支出部分介紹,不同地區財政收入部分的數據在口徑和層級上都不盡相同。

  在口徑上,全省的范圍最大,省本級公共預算收入只包括省級預算單位的公共預算收入,而省級公共預算收入除省級預算單位收入外,還要包括下屬市級地區稅收分成收入、專項上解收入和其他來源于市級的收入。

  省本級公共預算支出只包括省級預算單位的公共預算支出,而省級公共預算支出除省級預算單位支出外,還要包括對下屬市級地區一般性轉移支付支出、專項轉移支付支出和其他對下級的補助等支出。

  從層級關系上講,省級收入(支出)大于省本級收入(支出),市級收入(支出)大于市本級收入(支出),從數量上講,通常市級收入(支出)大于省級收(支出)。

  窄口徑:核算的是地方一般公共收入(本級地方收入)和一般公共預算總收入,同時列出稅收收入的占比和增長率,對于有下屬高新區、產業園區的城市,還會列出新區和園區內的財政收入,和土地出讓金的變動情況。在表述中一般采用“XX市(財政)一般預算收入”和“XX市(財政)一般公共預算收入”。

  全口徑:核算的是地方政府綜合財力和地方政府財政收入,前者的范圍更大,包括了國有經營資本預算收入或者預算外收入,后者是一般公共預算收入、政府性基金收入和預算外收入的總和。

  支出一般按功能進行分類,強調民生支出的變動,有評級報告中進一步對財政支出進行狹義剛性和廣義剛性進行分類。將社會保障與就業、醫療衛生、教育和一般公共服務四個支出科目定義為狹義剛性支出,將狹義剛性支付加上一般預算支出中外交、國防、公共安全、科學技術、文化教育與傳媒、環境保護等科目,但不包括城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸和工業商業金融(采掘電力信息、金融監管支出)等事務四個科目,定義為廣義剛性支出。

  上文提到城投企業和地方政府土地財政的關系,有兩條線,一是土地出讓金和直接和間接返還,二是土地使用權的抵押,而城投債與地方財政最直接的關系是負擔增量的市政基礎設置建設的政府資本性支出。由于地方財政由“建設型”向“民生型”轉變,2007年在財政支出中也取消了經濟建設支出這一科目,但部分地區的城建支出仍然較大,一般財政收入和土地出讓金收入無法滿足,城投債是對其的彌補。

  為更好的說明評級報告中的財政信息,我們對2016年各省一般公共預算收入的情況進行排序,選取廣東省(第1)和貴州省(第22)為例,從城投債的角度比較兩省及其地級市、園區的財政收入情況。

  總體上來看,廣東省全省及各地級市城投債的發行規模大于貴州省。評級角度,廣東省城投債發行主體評級整體高于貴州省,對比兩省城投債發行規模排前兩位城市,貴陽市AA+級30只,AA級26只,AA-級2只,廣州市AAA及55只,AA+級31只,AA級13只;遵義市AA+級6只,AA級16只,AA-級2只,深圳市AAA級22只,AA+級1只,AA-級1只。

  兩省較大的經濟發展水平和財政實力差距,使得城投債的評級存在較大的差異。

  關注統一口徑下的財政收入絕對規模,注意不同語境下的統計口徑,關注其經濟總量和財政收入的關系。

  地方政府收入的絕對規模在一定程度上代表了其可支配資金的規模,反應了其調控地方經濟的實力。由于核算習慣,不同地方的評級報告中的地方財政口徑并不相同,同時表述也并一致,需要我們根據給出的數據和語境進行判斷。

  財政收入的變動體現了地方經濟發展的趨勢和經濟環境的態勢,穩定、持續的財政收入增長為其地區的城投企業發展奠定了良好的資金環境,部分城投企業的盈利來源依賴政府的財政補貼和代建的基礎設施項目的政府付費和回款,所以地方政府財政收入的變動會對其經營發展產生較大的影響。

  貴州省地方一般公共預算收入增長率逐年下降,稅收收入增長率也呈下降趨勢,稅收收入占比從2013年的69.60%,上升到2014年的75.12%,2015和2016年稅收收入和公共財政收入增幅均有下降,稅收收入占比下降到71.76%。

  廣東省地方一般公共預算收入增長率和稅收收入增長率在2012-2016年間逐年下降。廣東省稅收收入占比逐年下降,2016年廣東省稅收收入占一般公共預算收入的比例下降至77.94%。

  由于兩省對于地方財政總收入的統計口徑并不一致,我們采用廣東省的口徑,即地方財政總收入=一般公共預算收入+政府性基金收入,比較稅收收入對兩省財政總收入的影響。貴州省2015、2016年稅收收入占地方財政總收入的比重為52.00%、49.21%,廣東省為57.09%、56.79%。從2011年以來看,貴州省財政收入及稅收收入波動相對更大。

  就主要城市來看,2015年,一般公共預算,廣州市是貴陽市的4倍左右,深圳市是遵義市的15倍以上(市本級為42倍);稅收收入,廣州市是貴陽市的近5倍,深圳市是遵義市的16倍以上(市本級為44倍);收入結構上,4個城市基本持平,稅收收入占一般公共預算收入均在75%以上。市本級財政收入數據不是全口徑數據,是一般公共預算收入加上上年結余、調入資金、與中央、省體制結算及補助等事項后的總收入。稅收收入與市本級收入的比值顯示,貴陽市、廣州市稅收收入占比較高,遵義市和深圳市占比較低,表明上級補助、調入資金對遵義和深圳的一般公共預算總收入影響相對更大。

  財政自給率表明資一般公共預算收入對一般公共預算支出的覆蓋率反應公共財政的缺口程度,比率越低,財政對于支付轉移的依賴性越高,地方政府財政平衡能力越底。財政自給率=一般公共預算收入(本級收入即稅收+非稅收收入)/一般公共預算支出。

  從全省數據看,廣東省財政自給率較高,達到73.15%,而貴州省只有38.25%,財政自給率處于較低范圍。分城市來看,貴陽、遵義市本級財政獨立性高于廣州和深圳,貴陽的市級財政獨立性最高。

  財政獨立性=(地方財政收入+稅收返還+原體制補助-原體制上解)/地方財政支出。如果地方政府的支出主要是由地方自有收入提供,則地方在財政支出上受到中央干預較少,擁有較高的決策自主權;但如果地方支出主要依賴中央政府的轉移支付資助,則中央可以通過轉移支付來影響地方政府的行為,地方的決策自主權將較低。

  我們以遵義市市級和深圳市市級的數據進行計算說明。遵義市級數據為1.02,深圳市市級數據0.68,表明深圳市相較于遵義市對于重要轉移支付的依賴性更高,財政獨立性較低。

  地方綜合財力上,考慮到口徑的統一性,我們采用計算三種財力的方式進行計算。由于數據完整性問題,我們計算貴州省的數據,貴州省地方綜合財力5034.65億元,其中公共財政財力4105.81億元,基金財力915.71億元,國有資本經營財力13.13億元。

  這里的土地就是指國有土地出讓金收入,即政府性基金收入中核算的部分。如果政府財政收入的變動受土地出讓金影響較大,或者在土地出讓金占地方一般預算收入比重較大的情況下,其波動較大則該地區財政實力相對較弱。

  我們統計得到廣東省2016年國有土地出讓金收入/一般公共預算收入為32.56%,較去年上升1.2%,同時廣東省2015年土地出讓金出現了3年來的首次負增長,而在2016年同比增速反彈至15.21%,說明廣東省地方財力對土地政策的依賴性較去年有所增加。

  剛性支出越大地方政府的財政彈性越小,償債能力相對越弱,政府的效率也相對較低,但很少會直接披露剛性支出的規模,通常可以從民生支出的增長率上側面度量。

  4個城市中只有貴陽市披露了民生支出的規模,為318.8億元,占一般公共預算支出63.31%,過去5年提高了6個百分點。

  園區由于其特殊的經濟職能和任務,一般具有較好的經濟發展水平和財政實力,其財政結構具有較強的穩定性。對于園區我們主要關注公共財政收入結構,上級轉移支付收入和土地財政。

  遵義經濟技術開發區一般公共預算收入結構趨好,廣州開發區有所下滑;廣州開發區財政自給率高,公共財政收入對公共財政支出覆蓋率大

  我們統計了廣州開發區和遵義經濟技術開發區的財政數據,兩個一般公共預算收入規模相差較大,但其結構較為接近,就趨勢來說,遵義經開區稅收收入占比較2014年增加,廣州開發區出現下降。

  遵義經開上級轉移支付是一般公共預算收入的77.63%,,且2015年較2014年有所增加,廣州開發區這一數字為23.83%,較2014年下降近10%,表明廣州開發區財政獨立性較高,而遵義經開區在財政上依賴上級的轉移支付。

  廣州開發區政府性基金收入是一般公共預算收入的87.88%,雖然較2014年比率出現下降,主要為國有土地出讓金下滑,但仍處于較高水平,國有土地出讓金變動對開發區財政有著較大影響。遵義經開區的土地財政性質較弱,政府性基金收入只為一般公共預算收入的16.92%。

  2015年,泰州市一般預算收入繼續保持增長,泰州市一般預算收入為316.56億元,其中稅收收入256.89億元,非稅收入59.67億元,一般預算收入繼續保持快速增長。泰州市基金預算收入329.47億元,全市轉移性收入129.44億元,其中一般預算轉移性收入120.87億元,政府性基金轉移性收入8.57億元。2015年以來,泰州市財政收入繼續增長。2015年,泰州市一般預算支出382.72億元,同比增長12.33%。

  2015年泰州市一般預算收入為316.56億元,高新區一般預算收入為30.17億元。

  泰州市和高新區的數據為窄口徑中的第一層級——地方一般公共預算收入(本級收入),即公共財政收支預算報表核算的總收入減去轉移支付收入。

  2015年泰州市一般預算收入為316.56億元,其中稅收收入256.89億元,泰州市基金預算收入329.47億元,一般預算轉移性收入120.87億元。高新區財政本年收入為141億元,稅收收入25.46億元。

  對比2014年的數據泰州市一般預算收入為282.5億元,其中稅收收入233.3億元。地方一般公共預算收入和稅收收入的規模上在穩定增長,增長率分別為12%和10%,基本保持一致。

  我們可以大致估計出泰州市的地方綜合財力:=316.56+120.87+329.47=766.9,其中地方本級收入316.56億元,上級對泰州市的稅收返還和轉移支付為120.87億元,政府性基金收入為329.03億元。由地方綜合財力的構成來看,政府性基金收入占比達到42.96%,本級收入41.28%,轉移支付15.76%,政府性基金收入和本級收入是泰州市地方綜合財力的主要來源,由于政府性基金收入來自土地出讓金,可以認為泰州市綜合財力易受房地產市場調控的影響。

  高新區地方綜合財力=30.17+(103.01+0.02)+7.8=141,其中30.17為地方本級收入,103.03為政府性基金收入,7.8為公共預算中轉移性收入。高新區政府性基金收入占高新區綜合財力的73%,土地出讓金收入是高新區政府財政收入的主要來源,從表6可以看出,高新區近3年稅收收入增長幅度較小,政府性基金收入增幅較大,2015年數據是2013年的近5倍。報告中也有表明“基金收入易受國家宏觀政策和泰州市政府土地出讓計劃影響,未來增長存在一定的不確定性。”

  (3)財政支出泰州市一般預算支出382.72億元,高新區一般財政預算支出26.59億元。

  即公共財政收支預算報表中核算的總支出,泰州市一般預算支出大于地方本級收入,高新區一般預算支出小于本級收入,財政自給率分別為82.71%,113.46%。高新區2013年到2015年政府性基金預算支出分別為21.26、73.46、106.51億元,呈現快速增長趨勢,這和高新區土地開發的持續推進密不可分。

  統計的數據為窄口徑中的第一層級——地方一般公共預算收入(本級收入),即公共財政收支預算報表核算的總收入減去轉移支付收入。

  2015年稅收收入保持增長,但非稅收收入出現62%的下降導致一般公共預算收入(本級收入)減少。評級報告中表示“非稅收入主要中主要是煤炭采礦權探礦權收入,受煤炭行業不景氣影響”,并且“由于煤炭行業低迷,投資信心不足,該收入可能持續下滑。”

  表7列出2015年畢節市地方綜合財力=107.62+280.1+92.54=480.26億元,其中107.62億元為本級收入,280.1億元為上級補助,92.54億元為政府性基金收入。從結構上看,本級收入占綜合財力比重22.4%,政府性基金收入占綜合財力的19.2%,上級補助收入占綜合財力的58.3%,2014年上級補助收入占比為47.6%,表明畢節市政府綜合財力的主要來源是上級補助收入,財政自給能力弱,且地方財力對上級補助的依賴程度有增加的趨勢。

  同時,2015年國有土地使用權出讓收入較上一年大幅下降58%,導致政府性基金減少56%,報告中也表述“政府性基金收入易受房地產市場景氣度影響,未來可能會對地方綜合財力持續造成影響。”

  由此,非稅收收入和國有土地出讓金收入的變動是影響畢節市政府財政實力的主要因素,在對其進行分析時要注意當地煤炭行業的情況(去產能情況、關停情況、煤價)和房地產政策變動。

  2015年畢節市一般預算支出為409.75億元,同比增長13.40%;政府性基金支出為91.55億元,同比大幅下降38.51%。

  即一般公共預算收支表中核算的支出409.75億元大于其核算的收入387.72億元(107.62+280.1),全市的財政自給率為107.62/409.75=26.26%,處于較低水平。

(來源:未知)

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